Erkenning van Guaidó als leider Venezuela is schone schijn

Nederland heeft, net als de meeste EU-lidstaten, Juan Guaidó erkend als interim-president van Venezuela. Wat we ook van Nicolas Maduro en zijn regeermethoden mogen vinden, hij is niet de enige autoritaire en ondemocratische leider op de wereld die met verkiezingen knoeit. Toch gebeurt het zelden dat een zittende regering niet erkend wordt. Heeft Nederland het internationale recht geschonden door de erkenning van Guaidó? De term erkenning wordt in internationaal recht op twee manieren gebruikt: de erkenning van landen en die van regeringen. De eerste treedt in werking als zich nieuwe staten vormen. Dat geldt niet voor Venezuela.

Wat wel in het geding zou kunnen zijn, is de erkenning van een regering, oftewel de aanvaarding door een ander land dat een autoriteit handelt namens een bepaalde staat. Is dit inderdaad een geval van de erkenning van een buitenlandse regering en wil dit zeggen dat Nederland Guaidó in plaats van Maduro erkent om namens Venezuela te handelen?

De erkenning van regeringen is in het internationale recht een omstreden begrip. Nieuwe regeringen worden internationaal meestal impliciet erkend als andere regeringen er betrekkingen mee aangaan, bijvoorbeeld door een ambassadeur te aanvaarden die door een buitenlandse autoriteit is gestuurd. Als zich in Nederland na de verkiezingen een nieuwe regering vormt, hoeft deze niet door andere landen erkend te worden. En als de Chinese Communistische Partij een nieuwe leider kiest, wordt ook hij zonder een expliciete erkenning aanvaard. Een legitieme machtswisseling is in het internationale recht niet per se gekoppeld aan democratische procedures. De belangrijkste maatstaf voor de representativiteit van een regering is de feitelijke zeggenschap over het grondgebied en de instellingen van het land.

Ongrondwettelijk

Complicaties kunnen zich voordoen als de zittende regering ongrondwettelijk wordt verdreven (een staatsgreep) of wanneer twee concurrerende autoriteiten zeggenschap over grondgebied en instellingen claimen. Zo werd in 1994 de democratisch gekozen president Aristide van Haïti bij een staatsgreep afgezet. De VN-Veiligheidsraad stemde in met militair ingrijpen om het democratische bestuur in Haïti te herstellen en de uitkomst van de staatsgreep terug te draaien.

Sindsdien lijkt de internationale norm dat een staatsgreep tegen een democratisch gekozen regering niet wordt toegestaan, en dat een regering die door een staatsgreep aan de macht kwam, niet erkend wordt. In Venezuela heeft geen staatsgreep plaatsgevonden. Guaidó is nooit aan de macht geweest en is nooit verkozen. In 2011 erkenden veel buitenlandse staten niet de regering van Moammar Gaddafi, maar de Nationale Overgangsraad voor Libië (NTC) als regering van Libië. Maar die situatie was anders dan in Venezuela.

De erkenning van de NTC voltrok zich te midden van de burgeroorlog, toen Gaddafi de regie al kwijt was. Maduro heeft nog steeds de territoriale en institutionele zeggenschap over Venezuela. Libië is in dit geval óók interessant omdat juist Nederland sceptisch was over erkenning van de NTC. De toenmalige minister van Buitenlandse Zaken Uri Rosenthal zei: „Nederland erkent alleen staten, geen regeringen. Van een formele erkenning is dan ook geen sprake.”

Lees ook: Oppositieleider Guaidó mag Venezuela niet meer uit

Louter politiek

Nederland trok destijds ook niet de erkenning van Gaddafi in, maar sprak steun uit aan de NTC als wettige vertegenwoordiger van het Libische volk. Die steun was louter politiek en had geen juridische consequenties. Is ook de erkenning van Guaidó slechts een uiting van politieke steun, of is het een erkenning van een regering onder het internationale recht? De Kamerbrief van minister Stef Blok (Buitenlandse Zaken) is dubbelzinnig. Hij schrijft dat Nederland besloot Guaidó te erkennen als interim-president.

Het woord ‘erkenning’ wordt nu wel gebruikt, anders dan bij Libië. Maar vervolgens schrijft Blok: „Uit de erkenning van Juan Guaidó als interim-president vloeien geen juridische verplichtingen voort zoals het verbreken van de diplomatieke betrekkingen. Het Koninkrijk zal [die] blijven onderhouden met de vertegenwoordigers van Maduro nu het effectieve gezag in zijn handen is.” Juridisch is het voor Nederland dus nog altijd Maduro die namens Venezuela handelt.

De actie van Nederland betekent alleen sterke politieke steun aan de oppositie in Venezuela. Als dit echt een wettige daad van erkenning van een regering was, zou het een onwettige inmenging in de binnenlandse aangelegenheden van Venezuela zijn geweest. Uit de brief blijkt dat de Nederlandse regering beseft dat Maduro de feitelijke zeggenschap over Venezuela behoudt. Dat is in het internationale recht de standaardmaatstaf om de representativiteit van een regering te bepalen.

De erkenning van een regering zonder territoriale en institutionele zeggenschap over een land is onwettig, behoudens uitzonderingen bij een staatsgreep. Omdat we niet van een staatsgreep tegen Maduro kunnen spreken, is er geen rechtvaardiging om af te wijken van de maatstaf van feitelijke zeggenschap en blijft de erkenning van Guaidó onwettig.

De erkenning van Guaidó als interim-president van Venezuela schendt het internationale recht, maar Nederland heeft niets onwettigs gedaan omdat deze ‘erkenning’ geen werkelijke daad van erkenning onder het internationale recht is. Het is niet meer dan een politieke verklaring.

In een eerdere versie van dit artikel stond: Omdat we niet van een staatsgreep tegen Guaidó kunnen spreken. Dit is in deze versie verbeterd naar Maduro (11 februari 2019)