Rechter: Land onzorgvuldig met Makutu Básiko 2022
Interne notitie MEO: armen met andere aanpak helpen
Van een onzer verslaggevers
Willemstad - De rechter trekt resoluut een streep door de regeling Makutu Básiko 2022, waarmee het kabinet-Pisas (MFK/PNP) het voornemen had de basismand met consumentenartikelen uit te breiden.
Daarmee winnen de Belangenvereniging Curaçaosche Agenturen (BVCA) en nog eens 27 groothandel-importeursbedrijven de rechtszaak tegen het Land Curaçao. De regering had medio augustus besloten tot uitbreiding van de basismand, waarvoor een maximale mark-up (lees: opslag) op de kostprijs geldt, in verband met de financieel-economische crisis en de grote prijsstijgingen.
Hoewel de burgerlijke rechter doorgaans terughoudend is in het beoordelen van een ministeriële regeling, is in dit kort geding ‘voldoende aannemelijk geworden’ dat de rechter in een bodemprocedure zal oordelen dat het Land - bij gebreke van enig onderzoek en deugdelijke belangenafweging - in redelijkheid niet tot de invoering van de bestreden Makutu Básiko 2022 heeft kunnen komen en dat de regeling ‘onmiskenbaar onverbindend is’.
Het Land heeft bij de totstandkoming en vaststelling van de regeling ‘in strijd gehandeld’ met niet alleen het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, maar ook met het verbod van willekeur en het evenredigheidsbeginsel. Aldus het gerecht in een vonnis van gisteren.
Dit betekent dat de bewindsman van het ministerie van Economische Ontwikkeling (MEO), Ruisandro Cijntje (PNP), flink mis zit met de regeling die per 1 september in werking zou treden maar door de bewindsman werd aangehouden, in afwachting van de uitspraak. Hij zei te handelen ‘onder druk van parlement en samenleving’.
Ook die omstandigheid rechtvaardigt echter niet dat de totstandkoming van een regeling niet zorgvuldig wordt voorbereid en algemene rechtsbeginselen daarbij niet in acht worden genomen, te meer - aldus de rechter - nu volstrekt onduidelijk is of de regeling het door de samenleving gewenste effect van betaalbare basisproducten bereikt.
,,Integendeel”, meldt het vonnis. ,,Uit een door MEO in februari 2020 opgestelde interne notitie volgt dat het doel - de bereikbaarheid te vergroten van primaire levensmiddelen voor het deel van de bevolking dat van een minimuminkomen leeft door handhaving van redelijke en betaalbare prijzen - niet wordt bereikt met de basismand.” In de notitie wordt zelfs geadviseerd de basismand af te schaffen en een ander instrument te introduceren dat de minder- of onvermogenden meer ten goede komt.
Een (evaluatie)onderzoek heeft sinds de invoering van de (bestaande) Makutu Básiko tien jaar geleden, in 2012, in het geheel niet plaatsgevonden. Evenmin blijkt dat onderzoek is gedaan naar de noodzaak en de te verwachten effecten van het plaatsen van de nu aangewezen extra producten en hele productgroepen in de basismand. In de basismand zitten overigens niet alleen basisproducten, maar ook diverse luxeproducten en luxe varianten van basisproducten. Het Land heeft over de noodzaak daarvan ook ter zitting ‘geen overtuigende toelichting kunnen geven’.
Er is geen onderzoek gedaan naar de eventuele nadelige effecten voor de gemeenschap. ,,Niet uit te sluiten is nu bijvoorbeeld dat een gevolg van de regeling is dat, zoals BVCA stelt, basisproducten (zoals alle soorten rauwe kip) niet meer zullen worden geïmporteerd en verhandeld, waardoor basisproducten (juist) niet meer verkrijgbaar zullen zijn.”
Ook SER zette vele vraagtekens
Het is ongewis welke afweging aan de vastgestelde opslagpercentages in de regeling Makutu Básiko 2022 ten grondslag ligt en of daarbij rekening is gehouden met de bedrijfsvoering van de importeurs, aldus het vonnis van gisteren. ,,Ook de importeurs hebben immers te maken met stijgende (opslag)kosten, met name waar het om gekoelde producten gaat. Aannemelijk is dat de import van diverse - met name - gekoelde producten met de verlaagde opslag niet langer rendabel is, mede gelet op de administratieve werkzaamheden die de regeling - met name bij producten met dagprijzen - met zich brengt.”
En zo blijft er weinig heel van de beslissing van de regering-Pisas (MFK/PNP) om de basismand uit te breiden. In dit verband wordt door de rechter ook overwogen dat de Belangenvereniging Curaçaosche Agenturen bij brief van 6 december 2019 - ten tijde van de vorige regering-Rhuggenaath (PAR/MAN/PIN) - kritisch heeft gereageerd op het toen al bestaande voornemen van het Land de basismand uit te breiden.
Het gaat hier om groothandel-importeurs van food en non-food producten. Zij verkopen hun producten onder andere aan supermarkten, buurtwinkels, minimarkten, apotheken en drogisterijen op Curaçao. De 27 groothandel-importeurs zijn lid van en worden vertegenwoordigd door BVCA.
Ook de Sociaal-Economische Raad (SER), met vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers, heeft vele vraagtekens geplaatst bij de ontwerpregeling. Hoewel, zoals het Land ook stelt, het Land de kritiek en adviezen niet hoeft (op) te volgen, wordt wel van de overheid verwacht dat zij haar keuze om tot de huidige regeling te komen onderbouwt met een onderzoek en door belanghebbenden daartegen ingebrachte argumenten daarbij betrekt.
Gebreken bij de totstandkoming en vaststelling van de regeling kunnen niet achteraf, na invoering, worden hersteld, zoals het Land in reactie op het advies van de SER voorstelt. ,,Eventuele nadelige gevolgen kunnen zich dan immers al hebben voorgedaan”, oordeelt de rechter.
Voorafgaand aan de invoering van de Makutu Básiko 2022 is advies uitgebracht door de SER. Als eindconclusie is in het advies opgenomen dat, alhoewel er binnen de SER, vanuit sociaal perspectief bezien en rekening houdend met het voornemen tot koopkrachtverbetering van de laagste inkomens, breed draagvlak is voor de basisfilosofie achter de basismand, de SER er niet van overtuigd is dat de Makutu Básiko en de uitbreiding daarvan beantwoordt aan het nagestreefde doel en het meest geëigende en passende beleidsinstrument is.
In de toelichting behorend bij de regeling is vermeld dat de MEO-minister zich genoodzaakt heeft gezien de Makutu Básiko 2012 te vervangen vanwege de zware financieel-economische en sociaaleconomische crisis waar Curaçao zich in bevindt als gevolg van de Covid-pandemie, de toename daardoor van de werkloosheid met alle sociale gevolgen van dien voor huishoudens, zoals minder netto-besteedbaar inkomen en in veel gevallen oplopende schulden en de te verwachten forse prijsstijgingen door de stijgende internationale olieprijzen, wereldwijde verstoringen van de toeleveringsketens en de oorlog in Oekraïne.
In afwachting van de uitkomst van de rechtsprocedure aangespannen door BVCA is de werking van de regeling sinds 1 september 2022 opgeschort.
De bevoegdheidsverdeling tussen de wetgever (in dit geval de minister) en de rechter brengt mee dat de rechter bij de toetsing ‘terughoudendheid moet betrachten’. ,,De rechter heeft niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen”, zegt het gerecht over de eigen rol.
Het is bij de vaststelling van materiële wetgeving bij uitstek de taak van de wetgever (in dit geval de minister als lagere regelgever, ter uitvoering van een wettelijke bevoegdheid) om alle in het geding zijnde argumenten en belangen tegen elkaar af te wegen. Een en ander geldt te meer in kort geding, waarin immers slechts een voorlopig oordeel wordt gegeven.
Alle soorten tandenborstels en blauwe bessen
Dat de minister aan de Prijzenverordening 1961 bevoegdheid kan ontlenen tot het vaststellen van een regeling als de regeling Makutu Básiko stond in de procedure van de BVCA tegen het Land ‘als zodanig niet ter discussie’. Daarbij is wel van belang, aldus de rechter, dat niet is gesteld en ook niet is gebleken dat de importeurs hun producten voor (onevenredig) hoge prijzen (door)verkopen. ,,De gestegen prijzen zijn met name het gevolg van wereldwijde ontwikkelingen.”
Het doel van de regeling is, blijkens de considerans en de toelichting, het beschermen van de belangen van consumenten door prijsstijgingen te mitigeren en ervoor te zorgen dat primaire levensmiddelen beschikbaar en betaalbaar zijn voor eenieder, in het bijzonder voor de minder draagkrachtigen.
De basismand is ten opzichte van de regeling Makuto Básiko 2012 uitgebreid met verschillende productsoorten. Zo zijn daarin bijvoorbeeld alle soorten rauwe kip opgenomen, alle theesoorten en alle tandenborstels. Ook vrijwel alle soorten groenten en fruit, waaronder bijvoorbeeld broccoli, komkommers (alle soorten), blauwe bessen en aardbeien, zijn opgenomen in de regeling. Daarnaast is voor diverse productsoorten het maximale opslagpercentage verlaagd, althans is een dergelijk percentage (voor de groothandel) geïntroduceerd.
De Makutu Básiko beoogt in het algemeen geen maximumprijzen voor bepaalde producten vast te stellen. Maximumprijzen gelden (momenteel) alleen voor eieren en deze zijn vastgelegd in een afzonderlijke ministeriële regeling. Dat betekent dat de prijzen van de producten in de Makutu Básiko mee (blijven) stijgen met de wereldwijde prijsstijgingen en dat daarin door het invoeren van de regeling geen verandering optreedt.
De regeling voorkomt volgens de importeurs niet dat de stijgende kosten worden doorbelast aan de winkels en uiteindelijk aan de consument, nu er geen maximale verkoopprijzen zijn vastgesteld. De regeling heeft volgens hen verder tot gevolg dat zij de aangewezen producten niet meer rendabel zullen kunnen verhandelen. Dat gold ook al voor de aangewezen producten in de Makutu Básiko 2012, maar toen hadden zij nog de mogelijkheid dit te compenseren met andere (luxere) varianten uit de betreffende productgroep. Doordat nu hele productgroepen in de basismand zijn geplaatst, is het niet langer aantrekkelijk om die producten te importeren en zal schaarste ontstaan.
